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19世纪美国财政联邦体制、政府间关系与经济发展
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作者：
李雅菁
来源：
中国人民大学
年份：2008
所属分类： 特色书籍 - 学位论文
关键词：
财政分权制
税收法定主义
司法审查
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描述：经济权力，才能掌握一国命脉。《独立宣言》和《邦联条例》是美国在独立之初，通过的两个文件，都是要保障以财产权为核心的个人权利，保护各邦主权。 邦联时期，美国政府也取得了一定的成就，譬如解决了各邦在西北土地问题上的争端，结束了独立初期的混乱局面，实现了无政府状态到邦联政府的过渡。虽然，在邦联后期，由于邦联政府权限极少，无法有效控制全国的局面，造成了国债偿还无望，民众起义的局面，但是我们不能以1787年宪法的标准，来苛求《邦联条例》，抹煞它在美国历史上所起的作用。 邦联后期，联邦党人制造舆论，希望建立强有力的全国政府。1787年，马萨诸塞的谢斯起义成为费城制宪大会的导火索。从1787年5月中旬到9月，代表们运用严谨的政治理念和灵活的智慧智慧，创造出了超越时代的美国宪法，并为宪法留下了可行但却困难的修改途径。这证明当时的政治精英是具有前瞻性和客观性的，人人都不可能是先知，不能预见未来的世界，他们把宪法设计成开放式，但是又保证了宪法本质精神不受破坏，只给因为时代变化应作出相应修改留下余地。 在会议期间，代表们首先制定了宪法讨论、制定的规则，在会议规则框架内进行提案、辩论、表决，在理性的妥协中，各方达成最终意见。代表们既是规则的制定者，又是模范的执行者，在规则限制下，在理性辩论中制定出的宪法，其正当性才能被各邦承认，同时也树立了宪法的尊严。在制宪大会上，各方争夺的第一个焦点在于保持邦联还是改变现状，显然后者获得了多数支持。由此，修改《邦联条例》的大会变成了制宪会议。在讨论新宪法方案时，北方自由邦和南方蓄奴邦、大邦和小邦在国会席位分配原则上产生分歧，各方矛盾的本质是争夺在立法机构的话语权，实质上是争夺国会经济权力的控制权。大邦希望按照人口比例分配，小邦希望各邦平均分配，自由邦希望以自由人口为基数分配，蓄奴邦希望把奴隶人数计算在人口基数中。最后，在7月，双方的共同利益——建立一个联邦政府，结束当前的混乱状态，主导了局势，双方终于达成了妥协。众议院按照国内法标准，以人口比例分配；参议院实行国际法标准，各州平均分配席位。众议院掌握税收收入和支出的提案权，体现了人民主权原则。宪法内规定了税收征收和支出的条款，并在联邦和各州之间分权，司法制度对二者进行监督。美国在1787年后进入联邦时代，在财政方面实行财政联邦主义。宪法对美国的财政体制进行了一系列规定，来保障国家稳定发展和个人财产权。 首先，美国宪法确定国家实行税收法定主义，依靠法律条文保护公民私有财产，继而创造适于投资的制度环境。税收法定主义起源于英国。十三世纪初期，英国贵族和教会迫使约翰王签订了《大宪章》，其中蕴涵了限制王权、保护私有财产以及规定租税的内容，是世界各国实行宪政的发端，也开创了政府岁入支出的法定主义原则。1689年的《权利法案》，重申了“没有代表就不纳税”的法定主义原则。法律条文的明确规定使政府对私人财产的保护成为可置信承诺，这可以从英国公债市场的繁荣得到印证。美国在独立后，在抗英斗争中联合起来的各州更加注重对私人财产的保护，在《权利法案》和1787年宪法中规定了财政收入和支出的法定主义原则，并严格规定政府的权限范围，保护私有财产和防止政府滥权。在世界历史上，各国由专制向民主法制转变，本质都是把财政立法权的个人垄断，转变为立法权由纳税人控制，英美法三国皆是如此。除此之外，现今主要发达国家和大部分发展中国家都在宪法中明文规定实行税收法定主义，税收议案必须经过议会批准，才可生效。 其次，税收行政权在联邦和各州实行纵向划分。宪法规定联邦有权征收关税、进口税和营业税，但是不得征收人头税和其他所得税。其余税种的征收权留给各州议会。在联邦范围内，联邦税在各州执行统一标准，维护各州平等地位。纵向划分的优势在于联邦有财力提供全国性公共产品，各州政府可以因地制宜，满足本地区居民的特定需求。但是，这种纵向划分的体制，留给各州极大的权限，而联邦权限过于狭窄。另外，各州的行政体系由地区居民直接选举，联邦不能插手各州内务，这就造成各州拥有独立的财政来源，又有人事任免权，联邦无法有效地控制各州。整个联邦体系处于一种不稳定的状态。 最后，司法审查制度对税收权利起到了监督作用。司法审查制度同样起源于英国，英国大法官柯克在17世纪初期就树立了法律至上的理念，他的思想影响了美国的早期司法制度。美国1787年宪法对美国司法体系、法官的任期和报酬做出了规定。1789年，议会通过《司法法》，把宪法的法律化和宪法的具体实施向前推进了一步。在1803年，马歇尔在马伯里诉麦迪逊案件中，正式奠定了联邦最高法院的司法审查制度的合宪性，确定了最高法院对宪法具有解释权和司法复核权，使得美国司法这一被动行使的权力具有和立法、行政在实践中平等的地位，重申了联邦党人对司法制度的主张。在1819年的马卡洛诉马里兰案件中，马歇尔运用默示权利学说，确立联邦法律高于各州法律的原则，理清了各州和联邦之间的税权划分，实质上保护了财产所有者的利益，避免了联邦和州的重复性征税。 当我们进一步考虑财政行政权方面，在财政支出权力之外，考虑人事任免权时，政府间结构就会出现不同的格局。当中央政府控制地方财政权力和地方人事任免权时，整个国家处于中央集权型政府形态，中央通过财政转移支付，下拨财政到地方。地方没有财政和人事自主权，完全对上级政府负责。这种形态是高度集中的计划经济体系国家模式，国家结构是稳固的，但是缺乏活力。当中央政府无权控制地方财政权力和人事任免权，中央和地方之间的联系较为松散，地方政府掌握实权，容易滋生道德风险问题，最终损害国家利益。这种情况多见于邦联制国家，美国在邦联时期，就因为邦联政府的软弱和各邦的机会主义行为，致使邦联难以维持，最后只能修宪（实际上是制定了新宪法），转变为联邦制国家。当中央放手地方财权时，为使国家结构保持稳定，就通过地方人事任免权控制地方政府。香港在1997年回归前和英国宗主国的关系，就属于这种国家形态。当中央政府把地方人事权交由地方民主选举，中央政府加强财政实力，通过转移支付控制地方，或者中央拥有强大财力能够推行宏观政策并牵制地方时，这种国家结构也是稳固的。当前，联邦制国家大多是这种模式。美国在南北战争及至罗斯福新政后，也处于这种模式，维护了联邦制度的稳定性。 我国要进行财政体制改革，也不免要借鉴发达国家有用经验。我国在1949年至70年代末，实行中央统收统支的高度集中的计划经济机制，全国的地方财政和人事任免都被中央牢牢掌握，地方没有自主权。即使中央的机会主义行为侵害到地方利益，地方也是无可奈何。从1978年到1993年，我国尝试了多种包干体制，事后证明也是弊端颇多。在1994年之后，我国正式施行分税制，但是上级政府依靠手中的人事任免权，进行机会主义行事，财权不断向上流动，而职责不断向下流动，造成地方财政困难，出现了地方公共产品供给不足的问题。我国的财税制度急需进行重新理顺，以适应经济发展的快节奏，真正使财税制度能有益于经济发展。
