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后土地财政时代我国地方政府债务偿还研究
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作者：
李现刚
来源：
西南财经大学
年份：2014
所属分类： 特色书籍 - 学位论文
关键词：
后土地财政时代
地方政府债务
债务偿还能力
偿还路径
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描述：仅106439.97亿元,地方政府债务率(债务余额比当年财政收入比值)高达149%。天量债务如何偿还?成为摆在各级地方政府面前的一大难题。借新债还旧债?还是依靠土地出让收入偿还债务?事实证明,在后土地财政时代,债台高筑的地方政府政府走这两条道路的空间已是愈来愈窄。探寻有效的方式解决地方政府债务偿还问题,不仅事关地方政府经济负担能否得到有效缓解,而且牵动整个经济社会发展的全局。本文研究的一个直接目的就是在对我国地方政府债务相关问题分析的基础之上,探索后土地财政时代地方政府债务偿还路径,为我国地方政府债务偿还提供些具有针对性的建议。要解决地方政府债务偿还问题,就不可避免要涉及以下三个问题：第一,地方政府债务是如何形成的?第二,我国地方政府债务的真实情况是什么样的?第三,当前,我国地方政府债务偿还能力又是如何?就第一个问题,地方政府债务是如何形成的,这是地方政府债务偿还研究的根源性问题,也是解决地方政府债务偿还的“源头”,把握好形成机理,才能对症下药。由于地方政府债务偿还是一个既有长远性又有短期性的复杂工程,要从根源上解决这一问题,一方面要解决地方政府短期内所面临的偿债困境,尤其是2009年以来,呈现井喷式发展的融资平台公司所举借的天量债务在最近两年出现偿债高峰,这是地方政府无法回避的事实。另一方面,从根源上解决地方政府债务偿还问题,就要从长远的角度消除地方政府债务形成的制度基础,这是治本之策。为此,本文把后土地财政时代地方政府债务偿还路径的研究分为两个层次：一个层次是立足当前的短期困境,着重解决地方政府的燃眉之急。要解决这一问题,也就不可避免地要探析地方政府债务的真实情况以及地方政府债务的偿还能力,对这两个问题的回答,能够针对地方政府债务偿还的短期困境提出针对性的短期治理对策。另一个层次是着眼长远,根据地方政府债务形成机理的分析,完善地方政府债务形成的制度因素,建立起地方政府债务偿还的保障机制。按照这一分析逻辑,在相关理论梳理的基础上,本文构建了“制度变迁—体制缺陷—政府行为”多因素的分析框架,以此来探析地方政府债务形成机理。本文还结合中国的实际,构建了一个简化的地方政府资产负债表和“可流动性”资产负债表,把地方政府债务与地方政府所占据的可用来偿还债务的资源联系起来,以此来考察地方政府债务偿还能力。根据地方政府资产负债表的分析结果和债务形成机理,提出后土地财政时代地方政府债务偿还路径,概括为短期治理和长期制度建设两个方面。论文综合运用规范分析与实证分析相结合、定性分析与定量分析相结合的分析方法,按照“提出问题—分析问题—解决问题”的逻辑思路,分五个章节来展开研究：第一章绪论。主要介绍后土地财政时代地方政府债务偿还的研究背景、研究的理论意义和现实意义,土地财政和后土地财政时代内涵的前置性说明。从政府债务效应、地方政府债务风险、债务成因和治理对策几个方面,对国内外关于地方政府债务的相关研究进行了梳理,在此基础之上提炼出本文的研究思路和研究方法。第二章是研究的理论基础部分。对地方政府债务内涵和统计口径进行科学合理的界定是研究地方政府债务问题的基础。首先对地方政府债务的内涵和国内外关于地方政府债务的分类进行梳理,本文的研究对地方政府债务内涵和分类的界定沿用我国统计部门的定义和分类标准。认为地方政府债务不仅包括地方政府在财政性资金不足的情况下通过融资手段而举借的债务,而且还包括经费补助事业单位、公用事业单位、地方政府融资平台公司以及其他单位因公益性项目而直接借入、提供担保、拖欠或其他信用支持而产生的债务。地方政府债务分为三类：政府负有直接偿还责任的债务、负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务。其次,对地方政府债务的相关理论如公共财政理论与公共产品理论、制度变迁理论、财政分权理论进行了梳理,为本文的研究提供理论支撑。按照公共财政理论和公共产品理论,地方政府职能的发挥应该仅限于市场失灵领域,地方政府要承担起地方公共产品服务提供的责任。可实际上,我国地方政府作为“地方增长型政府”,一方面行使的职能涉足了市场作用的范围,另一方面在公共产品与服务的供给上存在严重不足。按照制度变迁理论,行为主体在制度不均衡的情况下为获取最大化的潜在利益会产生改变现有制度安排的冲动。这是我国地方政府在财政收支不均衡情况下为追求财政收益最大化而进行举债融资行为的真实写照。只不过,这里的制度变迁行为并非是帕累托效率。财政分权理论,一方面要求财政收入和公共产品与服务提供的职能在地方政府间进行合理划分,另一方面分权对地方政府的自利行为产生激励,形成地方政府间的竞争,这也与我国的实际相吻合。这些理论不仅能很好解释我国地方政府债务的形成原因,而且也能为地方政府债务偿还的长期治理提供理论上的依据。第三章是对我国地方政府债务形成机理的分析。本章构建了“制度变迁—体制缺陷—政府行为”多因素的分析框架,以此来探析地方政府债务形成机理。本文认为我国地方政府债务与地方政府遵循的“地方增长型政府”职能模式和宏观制度环境有着密不可分的联系。“地方增长型政府”在制度变迁、体制缺陷和政府行为多因素的作用下对地方政府债务的形成有着深远的影响。从制度变迁的角度,地方政府债务是地方政府在面临制度不平衡情况下,为追求自利动机而进行制度变迁行为的结果。而分权财政体制的缺陷,再加上预算软约束和投融资体制的扭曲,地方政府债务表现为缓解财权与事权不对等条件下地方财政支出压力的现实方式。考虑到地方政府所面临的外在激励,地方政府债务在更大程度上表现的是“地方增长型政府”追求经济增长和提供公共产品与公共服务双重作用的结果。可以说,我国地方政府债务的形成,是在特定的制度和体制环境下我国地方政府作为“地方增长型政府”进行制度变迁和行为的结果。第四章是后土地财政时代地方政府债务偿还能力分析。这是论文的核心部分。首先,梳理了我国地方政府债务的现状。并非由市场机制而由政府行为产生的地方政府债务,在当前存在诸多问题,不仅债务规模庞大,而且资金来源复杂、多头举债、秩序混乱。同时短期内,地方政府债务偿还压力巨大,地方政府负债率、债务率、偿债率和债务逾期率四个指标均超出地方政府债务安全警戒线。其次,对地方政府债务偿还能力进行了分析。本文把地方政府债务的偿还能力与地方政府所拥有的可用来偿还债务的资源联系起来,构建了一个符合我国实际的地方政府资产负债表,把地方政府债务偿还能力依托在其所掌握的资源上。结果显示,地方政府资产负债表现良好,地方政府债务偿还能力较高。但是,“可流动性资产”才在实际上决定着地方政府债务偿还能力,考虑到地方政府非经营性资产和非上市国有企业权益短期内变现困难,流动性低,以及出售这些国有资产还债不单单是一种经济行为。本文在地方政府资产负债表的基础上,重新构建了地方政府“可流动性”资产负债表,这里所表现的地方政府资产负债状况与前者天壤之别,地方政府资产净值在2011年和2012年突破零值,资产负债率远远高于安全警戒线,表明地方政府债务偿还能力远远不足。再进一步考虑,引入地方政府债务资金的投资收益状况和地方政府债务偿还动机两个补充因素后,地方政府债务的偿还能力得到进一步削弱。第五章是后土地财政时代地方政府债务偿还路径与相关政策。这是论文的结论部分。我国地方政府债务既是一个短期也是一个长期的复杂问题。因此,本文对后土地财政时代地方政府债务偿还路径探讨从两方面着手,一是短期的治理对策,二是长期的制度建设。短期内通过地方政府资产转让,把地方政府所持有的非上市国有企业权益、上市企业股份和非经营性资产转化为偿还债务的资源；鼓励民间资本进入公共设施领域,探索政府—私人部门合作运营的PPP项目融资模式,以提高资金运作效率和缓解地方政府财政压力；同时还要落实债务偿还准备金制度。这些措施可以有效降低地方政府债务存量,解决短期内地方政府债务偿还困境。从长期来看,要从根源上解决地方政府债务偿还问题,一要明晰政府与市场关系,转变“地方增长型政府”职能模式,规范政府行为。政府不但要从竞争性领域退出,去“企业化”行为,还要完善政绩考核体系,控制地方政府财政支出范围,实现地方政府由“地方增长型政府”向服务型政府转变。二要深化财政制度改革,匹配地方政府财权与事权。一方面要按照公共服务供给职责和受益范围,科学合理地界定中央与地方职权关系,另一方面要完善地方税制体系,保证地方政府能够通过正常、规范的收入来源满足实现其职能所必须的资金需要。三要完善债务融资体系,允许地方政府公债发行。而且,赋予地方政府发行债券的权利不仅十分必要,而且在我国也已经具备了可行的条件。
