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政府预算管理体制改革研究
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作者：
李奕宏
来源：
财政部财政科学研究所
年份：2012
所属分类： 统计年鉴（全国性） - 学位论文
关键词：
政府预算
管理体制
改革
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描述：革涉及社会政治经济生活的方方面面,牵一发而动全身。各级政府间财政关系的调整和理顺,事关国家的稳定与动乱、统一与分裂、兴盛与衰亡。只有解决好政府预算管理体制问题,才能较好地解决其他经济和政治问题。因而,深化政府预算管理体制改革具有十分重要的政治、经济和社会意义。论文以市场经济和公共财政为背景,立足于政府相互间的“权力—利益”框架,从理论和实践两个层面,探讨政府预算管理体制改革的必要性和可行性。在研究中,论文始终贯彻以下原则：一是实现理论和实践相结合、历史和现实相结合、宏观和微观相结合,力求创新；二是综合运用经济、政治、管理、法律、宪政、行为科学等多学科知识和方法,探寻我国政府预算管理体制的运行机理及改革的本质要求；三是融合公共财政学、行政管理学、制度经济学等学科的最新成果,遵循改革与发展客观规律,力求能解决实际问题,具有前瞻性和可操作性。论文首先阐述政府预算管理体制的内涵及规律,即政府预算管理体制的涵义和内容是什么,为什么一个国家需具有健全的政府预算管理体制,需要政府预算管理体制来实现什么功能等。其后以公共产品理论、财政分权理论、政府间支出划分理论、政府间收入划分理论、政府间财政竞争理论、政府间财政协调理论为基础,来探寻政府预算管理体制的运行机理。接着从历史唯物主义和辩证唯物主义的基本观点和基本方法出发,客观总结了我国政府预算管理体制各阶段的改革内容、体制运行效果和存在的历史局限性,从制度层面分析了我国政府预算管理体制历史变迁的影响因素和特征。并选择美国、德国、日本等国际上典型国家,对其政府预算管理体制的构建及好的经验做法作了重点介绍,以期为我国政府预算管理体制改革提供有益的启示和借鉴。在上述基础上,以政治经济全球化为大背景,从战略层面分析了我国现阶段政府预算管理体制改革的国际国内形势及面临的机遇和挑战,提出了深化我国政府预算管理体制改革的战略思路和对策措施,并作出了相应的制度安排。纵观我国政府预算管理体制建立、发展与改革的变迁过程,大致可以分为建国前、建国初至改革开放时期、改革开放后至1994年前、1994年至今四个大的阶段。自奴隶社会始、经封建社会和民国时期发展,我国政府预算管理体制逐渐形成,在划分中央地方收支范围,协调中央与地方财政关系方面进行了诸多探索和尝试。自1949年新中国成立到1979年的30年间,我国实行统收统支体制,巩固了社会主义新生政权,奠定了社会主义经济制度基础,促进了工业体系建立和社会各项事业发展。同时,该体制社会资源配置效率低下,不利于调动各方面的积极性,财政运行管理效率低下。为适应经济体制转轨需要,我国于1980—1993年间实行财政包干体制,打破了高度集权的局面,激发了地方活力,为改革开放和国民经济发展提供了强有力的保障。但包干体制弱化了中央政府的宏观调控能力,强化了地方保护与无序竞争,与市场经济内在要求越来越不相适应。为适应市场经济发展需要,从1994年起,我国实行分税制改革,建立了财政收入稳定增长机制,增强了中央宏观调控能力,规范了各级政府间的财政分配关系,优化了产业结构和资源配置,促进了区域经济的协调发展,提高了社会主义市场经济的运行效率。与有着上百年分税制历史的发达市场经济国家相比,我国的分税制还不尽完善。由于在处理各级政府间利益关系上,当时的体制设计包含了过多的妥协性,事权及支出划分不够清晰,财权和收入划分不够科学,转移支付制度不够规范。从制度上来说,我国的政府预算管理体制改革,始终围绕政府与市场、中央与地方的关系变化进行,体制变迁史,实际上就是集权分权的循环变化过程。这一过程具有五大特征：体制变迁选择渐进性改革策略,体制变迁采取强制变迁方式,体制变迁是一个帕累托改进的过程,中央与地方具有明显的经济理性,体制的法制化程度不高。国际上,无论联邦制国家还是单一制国家,普遍实行分税制。虽然各国国情不同,在中央与地方政府间财政关系的制度安排诸方面存在差异,但这种体制比较成熟,对各国经济社会具有较为重要的影响。美国、德国、法国、日本等市场经济发达国家,尽管政治体制、文化传统、经济发展水平等具体国情差异较大,但在政府预算管理体制构建和完善过程中逐渐积累了一些有益的经验。在政府间事权和支出责任划分方面：按照公平与效率的要求处理事权划分,重视提高事权划分的法制性和稳定性,立足国情清晰划分基本公共服务事权。在政府间收入划分方面：按照税种属性和宏观调控需要配置各级政府收入,中央政府享有初次分配的优势地位,主体税种划分体现中央权威又突出国情特色。在财政转移支付制度方面：明确设定均等化目标,拨款形式丰富多样,转移支付模式贴合国情,设置均等化资金管理机构,注重均等化制度安排的法制规范。这些好的经验和做法,值得我们学习和借鉴。在完善政府预算管理体制的过程中,我们应明确政府间事权划分,对地方特别是基层政府履行职能予以足额财力保障,健全转移支付资金跟踪问效和监管机制,推进行政和财政级次的调整优化,推动政府间财政关系法制化。进入新世纪以来,经济全球化和一体化程度不断加深,中国经济已融入世界经济洪流,并成为促进世界经济增长的强力引擎,中国财政也肩负着重要的使命,在国际经济生活中发挥着越来越重要的作用。作为上层建筑的政府预算管理体制也绝非一成不变,需要随着经济社会等客观形势变化不断作出调整。分税制运行十几年来,我国经济社会环境已经发生了显著的变化。从国际来看,经济全球化趋势不可逆转,外部经济环境复杂多变,国际政治经济格局出现新调整,发达国家政府债务不断高攀,全球供给结构和需求结构出现明显变化。从国内来看,和谐社会建设全面加强,发展方式进入关键转型期,改革进入攻坚阶段,收入分配状况急需改善,资源与环境压力日益加大。作为我国财政改革与发展的核心问题,政府预算管理体制改革不单纯是财政管理体制的自我完善,也受制于行政管理体制等相关领域改革以及诸多国情因素,需要一个长期、渐进的过程。从落实科学发展观,转变发展方式和构建和谐社会的战略目标出发,“十二五”时期需进一步完善分税制,对各级政府和不同区域的利益进行必要的调整。既要保持中央政府的宏观调控能力,维护社会公平正义；又要进一步理顺各级政府间的财政关系,充分调动各方面积极性。从而,健全财力与事权相匹配的体制机制,促进经济又好又快发展。首先,科学界定各级政府事权和支出。一是转变政府职能和规范财政供给范围,明确政府和市场作用边界；二是促进政府和财政层级扁平化,积极推进“省直管县”和“乡财县管”等项改革；三是完善政府间事权和支出划分,明确各级政府权利和责任。其次,合理划分各级政府财权与收入。一是推进政府收入管理制度改革,规范政府收入分配秩序；二是理顺政府间收入管理权限,充分调动各级政府积极性；三是健全各级政府收入体系,为财政职能有效履行提供财力保证。再次,规范完善政府间转移支付制度。一是健全转移支付主体框架,合理确定转移支付目标、模式、规模和对象；二是加强转移支付运行管理,优化转移支付结构,规范转移支付资金分配,健全转移支付激励约束机制；三是完善转移支付法治建设,规范财政转移支付制度。最后,稳步推进相关预算管理制度改革。一是完善预算分配机制,推行综合财政预算,健全预算体系,增强预算编制科学性；二是强化预算执行管理,完善国库集中收付制度,健全政府采购制度,创新国债管理制度；三是深化预算监督改革,积极开展预算绩效考评,切实推进预算公开,完善预算监督机制。
