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中国政府预算立法研究
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作者：
王晓阳
来源：
上海财经大学
年份：2008
所属分类： 统计年鉴（全国性） - 学位论文
关键词：
政府预算
预算立法
政府管理
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描述：程，以及如何分别从政治代理、合法意义和经济有效等三个方面描述政府预算过程应当是什么样的，然后将二者加以对比，寻找理论与现实、规范与实证之间的差异以及存在的问题，并提出可以期待的改进，这些命题构成了本文写作的源起。 1978年以来，中国在民生和经济领域发生了巨大的变化。这种变化也直接影响并推动了财政与政府预算方面的改革，公共财政的理念及其在财政管理制度与实践中的应用正是针对上述改革呼声而出现的。而最近十年来，以部门预算、国库集中收付、政府采购等为代表的技术性变革虽然在政府预算和财政管理领域中产生了一些正面的改善效应，但始终与人们心目中的状态或者说与西方民主国家的财政预算管理水平距离甚远。那么，问题的症结到底在哪里呢？是财政和预算管理技术改革尚不到位，还是另有其他深层次的问题尚未触及呢？ 对于此，西方国家研究政府预算的学者早已下过“预算过程的本质是政治的”、“不改变政治过程就无法真正改变预算过程”等类似的断语。中国的政治核心与领导阶层在最近几年党和国家的重要纲领性文件中不断将政治体制的改革作为我国未来一个时期体制改革的重要内容。在我国理论界包括宪法学、政治学、公共管理学和财政学等领域的部分研究中，一些学者也已经将政治领域的改革引入到各自专业领域的相关研究中，或者说分别从各自研究领域中向上延伸到了政治体制的改革要求中。 正所谓，在真正成熟和稳定的民主政治机制下，所有的问题都将最终反映为法律方面的冲突，并以法律的形式和程序为之提供解决的途径。公共财政和政府预算领域方面的决策冲突、执行管理和预算产出的审计与评价活动也不外如是。因此，在上面所提到的有关财政和政府预算过程中存在的相关问题，其内容是财政或预算的，核心是政治的，而形式则是法律的。由此，我们引出本文所要研究中心议题，政府预算过程以及围绕预算过程而建立的预算系统法律。 为了实现设立政府预算作为公众委托政府管理公共收入和支出的目的，预算系统，包括围绕预算过程设置的各种预算相关职能机构和人员配备，被组织起来并投入运行。从广义的范围看，预算系统法律应包括规范预算过程的程序性内容、实体性内容以及围绕预算系统并以规范其有序运作为目的而建立的相关制度。这种制度中最核心的、被上升到立法层面并最终形成拥有法律效力的内容被称为预算系统法律。简言之，预算系统是围绕和基于预算过程建立的，预算系统法律是为了建立并规范预算过程和预算系统而出台的法律类制度。预算系统主要由各预算过程的参与主体构成，包括国家的立法机构、预算编制机构、预算执行机构、独立审计机构、司法机构和社会公众等；预算过程则包括预算的准备、立法、执行、决算、审计与报告等各子过程；预算系统法律则可按照不同的分类标准用以规范政府预算过程运作和各预算过程参与主体行为的各类相关法律、法规、规章等法律性制度构成。 面对如此纷繁复杂的研究对象和内容，要想以预算系统法律为形式展开国家的比较研究，并对我国预算系统法律的改革提出一些建设性的意见，无疑是一项工作量极其巨大的学术工程。因此，本文必须抓住预算系统、预算过程、预算系统法律三者的最核心功能来展开研究，简单地说，就是政府预算因何而来、因何而去。对此，本文的回答是——预算民主，即如何用民主的理念与程序从社会公众的私人财产中提取一部分成为公共资源，并将这部分公共资源用于公众福利的增进，维持社会的持续发展，为各层次的社会成员提供所能提供的最优质服务的可能性集合。就现代民主国家而言，围绕公共资源的汲取与支出而展开的政府预算过程、各预算过程参与主体的权利与义务、预算系统法律所提供的保障与限制规范都必须服务于这一核心功能与目的。 那么，在目前与政府预算过程相关的政治制度和预算法律制度的基础上，如何依据我国现有政府预算过程和预算系统来实现政府预算过程的转型，寻找到一套适合中国的预算民主模式与道路呢？本文放弃了对预算过程中各项具体的技术操作性质的预算管理制度，如涉及预算编制、执行、决算和审计等更为细化的制度内容，将论述的重心放在了预算系统和预算过程中最为关键的一个政治权力和预算权力分配和制衡的关系上，即如何在立法机构和预算执行(编制)机构之间确立预算过程及其各子过程的预算规则的制定权与变更权，并实现两大权力机关在各项预算相关权力上的分配与制衡。 在这一写作思路下，本文共分为八章四个方面的内容。 一、前言部分。 主要对涉及本文写作的现实意义、主要目的、主要的研究方法以及与文章的研究范围和内容相关的一些问题进行了解答和论述。 二、理论基础部分，共分为两章。 第二章旨在分别从政府预算的发展历程、预算法律的演变以及民主政治领域等三个方面去研究政府预算过程和预算系统法律是如何逐步建立并趋于完善，以及从预算过程、预算系统、预算法律和预算政治等方面探寻对培育预算民主具有重要意义的各项因素。本章的最后还对中国民主政治制度的发展过程、现状与特征进行了简要描述，并对社会主义民主政治中的一些缺陷及其对中国预算立法的影响进行了初步探讨。 第三章是对预算系统法律基本理论的概述与介绍性的内容。首先，本章对国家间——主要是西方发达国家——预算系统法律的框架结构和主要构成进行了系统描述，并概括性地对造成国家间预算系统法律之间差异的主要因素进行总结。其次，以立法机构和预算执行(编制)机构之间制衡关系的强弱程度为标准，本章提出了三种类型的国家预算系统法律，并分别总结了这三种类型预算系统法律和预算过程的主要特征。再次，本章对一般意义上的预算系统法律及其各层次法律规范所应包含的基本内容和应实现的目标加以界定，并提出了各层次预算系统法律变更的可能性、难易程度以及所造成的影响。最后，本章对我国预算系统法律和预算系统各主要参与者进行了简要的介绍。 三、中心部分，分别以预算过程的四个子过程——预算准备过程、预算立法过程、预算执行过程以及决算、审计和预算信息公开——为基础，分四个章节进行论述。 第四章为预算准备过程，是关于预算准备阶段的内容，主旨在于同时研究作为立法机构的全国人大和负责预算编制的执行机构在预算准备阶段中应当如何通过预算系统法律的立法与修正，分别确立各自预算准备的相关职能机构设置、职权认定和人员配备；并对同政府预算草案的内容、形式、编制方法、编制程序相关法律规范的立法权力进行了分割。 第五章为预算立法过程，主要围绕预算编制机构提交政府预算草案给全国人大及其相关职能机构审查和批准时所需获得立法效力的整个过程展开，包括全国人大预算委员会系统的改革与建设，预算委员会系统系统的职权分配，预算辅助性机构的建立，预算委员会系统与全国人大其他成员和委员会、预算编制机构之间的沟通和协调等内容。 第六章为预算执行过程，旨在完成对三个问题的论述，一是如何保障预算执行过程中正常行为与完成补充预算立法过程后的补充行为得以严格、合法按照既定预算法案来实施；二是如何有效规范预算执行过程中补充行为的预算补充立法过程；三是介于二者之间的预算执行机构的自由裁量权所涵盖的范围以及如何规范。 第七章为决算、审计和预算信息公开方面的法律规范，本章首先对政府预算过程的决算环节所应包括的程序性内容、实体性内容进行论述；而后以立法审计模式为基础，对国家审计法律和审计体制的改革提出了一些建议；最后是针对现行政府信息和预算信息公开方面的法规的相关内容。 四、结论，对本文的研究结论进行简要回顾与总结。
