中国财政体制的变迁与效率分析（一）

【类型】报纸

【作者】 李绍刚 郭灿鹏

【关键词】中国财政体制 效率分析 统收统支 公共财政体制 地方公共产品 变迁路径 中央集权型 计划经济体制 经济分权 收支关系 

【版次】

【分类号】BHK

【录入时间】2015.05.22

【所属分类】特色书籍/报纸

【全文挂接】

【全文】

财政体制的核心问题是财权与财 力的划分及其矛盾处理，即集权与分权 关系。新中国财政体制变迁路径大致描 述为：中央集权型“统收统支”体制、行 政性分权型“财政包干”体制、与国际惯 例接轨的经济分权型“分税制”体制和 公共财政体制。中国财政体制从低效 的、高度集中的计划经济体制向高效的 体制转化过程是中国财政体制的市场 化改革过程。但这一过程值得回味。本 版将连载这方面的内容，请读者关注。$$ 低效的“统收统支”财政体制$$ 1980年之前，我国实行的是中央集权的 计划经济体制，对财政职能的定位是“发展经 济，保障供给”。与此相适应，政府间财政 收支关系基本上是以“统收统支”为特征 的。在这种体制下，中央要求地方将所有的 财政收入上缴中央，地方提供公共产品（服 务）以及生产建设所需要的资金均由中央核 定拨给，财政支出覆盖了整个社会生产、流 通和消费的各个方面，财政在国民收入分配 和再分配（资源配置）中处于绝对控制地位。 这种供给制式的制定安排为当时“一穷二 白”的中国在不及西方十分之一的时间内完 成工业化进程筹集了大量建设资金，为巩固 新政权起到了重大历史作用。$$ 但资源的高度集中计划配置（“统收统 支”）是在管制价格、集中税收（含财政）、 统一金融和计划投资“四位一体”的基础上 实现的，其中最为首要的环节是对价格的高 度集中控制。政府通过操纵价格“剪刀差” 把农业等部门的剩余资金转移到工业部门， 并以此作为强制性积累机制，较容易地从工 业部门获取财政所需的税利，从而实现对财 政资源占有和配置。这种财政体制将地方的 财政收入与财政支出完全割裂开，截断了地 方财政收入与地方公共产品和服务供给的直 接联系，地方政府实际上没有形成真正意义 上的一级财政，不具有独立的利益产体地 位，其财权被剥夺至最低限度，它只承担着 中央计划被动执行者角色，导致地方理财政 主动权和积极性的丧失，客观上造成地方吃 中央的“大锅饭”。同时，国家作为国有企 业的投资者和所有者，与企业之间形成了 “父子式”的权利义务关系，这种政企不 分，高度集中的管理模式，使国家和企业利 润分配关系基本上被限定在统收统支的体制 框架内，企业自主财力、剩余权索取和控制 权缺乏，企业普遍失去追求利润最大化的动 力机制，企业和职工的劳动积极性受到严重 的压抑，导致内部激励不足和预算软约束。 客观形成了企业吃国家的“大锅饭”，在企 业内部，职工吃企业的“大锅饭”的局面。 各种在职消费、私分资财、偷懒、做假账、 浪费等消极行为成为进一步提高生产率的经 常性阻滞因素。$$ 计划体制下的财政体制就是在这种产权 边界不清、激励与约束缺乏的统收统支的“大 锅饭”形式下运作的，财政资源作为计划体制 下一种占主导的稀缺资源，成了一碗众人抢 着吃的“唐僧肉”。财力的可能与需要之间存 在的巨大缺口，造成制度性普遍短缺、资源配 置低效率，形成了长期的财政压力。