浅论事权与财力相统一

【类型】报纸

【作者】 王宁

【关键词】地方公共产品 准公共产品 地方性公共产品 地方政府 受益范围 中央政府 地方财政管理 各级政府 论事 税收划分 

【版次】

【分类号】BG284

【录入时间】2015.05.22

【所属分类】特色书籍/报纸

【全文挂接】

【全文】

地方财政管理体制改革必然涉及的一个问题是，属于地方政府管理的社会事务又如何在地方政府内部进行划分，以及与此相适应的财权如何分配的问题。也就是无论在财政理论界还是实际工作中使用频率都非常高的所谓“事权与财权相统一”的问题。从纯理论的角度看，有办法把地方政府的事权在四级政府之间划分清楚，但无论如何都不可能切分到与之相统一的财权（所谓财权是指自主获得财力的权力，而财力既可是自主获得的，也可是非自主获得的，如转移支付等）。因此，地方政府的事权与财权相统一（或相适应、相一致等）在理论上是应该的，但在实际操作中却是无法办到的，能够办到的只能是事权与财力（不是财权）的基本一致，即事权与财力相统一。 $$地方政府间的事权划分 $$地方政府间的事权划分问题，实际上是一个地方公共产品的受益范围问题。自从亚当·斯密时代以来，对这一问题的分析一直是财政理论研究中的主题之一。目前国际、国内学术界对这一问题的研究主要取得了以下进展： $$一是明确了地方公共产品的概念和总体供给效率的确定方法。地方公共产品是相对于国家公共产品而言的，是指那些存在形态和受益范围限于或主要限于一个特定行政辖区的公共产品。无论从数量还是从价值量的角度来看，地方公共产品都是公共产品中的主体，只有少数的公共产品表现为国家公共产品。如同国家公共产品一样，地方公共产品的有效供应水平也由需求曲线同供给曲线的交点确定。这一规则由20世纪初瑞典经济学家林达尔提出，所以被称为“林达尔均衡”。“林达尔均衡”尽量模仿私人产品在市场调节下完成供求均衡的路径，来确定公共产品均衡位置（即有效供应水平）及其实现条件。当经由政治程序所抉择的公共产品供应水平达到林氏规则所要求的均衡位置时，公共产品便得到有效的供应。反之，则公共产品的供应是低效率的，要么过剩，要么不足，或者结构性过剩和短缺同时并存，这是政府部门所应尽力避免的。 $$二是明确了地方公共产品的范围和特征。从其存在形态上分，可以是有形的公共产品，如公路、交通标志、街道照明、公园等，也可以是无形的公共产品（即公共服务），如环境保护、教育、医疗保健和地方天气预报等。从其消费特征划分，可以是纯粹的地方公共产品，也可以是准地方公共产品。纯地方公共产品具有两个特征：①在特定辖区范围内的完全无排斥性。这是指排斥某人使用（消费）这些产品是不可行的（从技术上讲），通常也是不必要的。②在特定范围内的完全无竞争性。这是指无论消费者的数目有多大，单个消费所享受的这些产品的数量和质量都不受到影响，因而不会产生使用上的拥挤（饱和）现象。具有有限的非竞争性或有限的非排斥性的地方公共产品，即为准公共产品。大多数地方公共产品都是准公共产品，它们在消费特征上介于纯地方公共产品同纯私人产品之间。准地方公共产品也大致可分为两种类型，一类是所谓拥挤性产品，其特点是使用上具有开放性，但在消费者数目达到一定临界值时便产生消费上的竞争性；另一类是所谓的俱乐部产品，其特点是使用上具有非开放性，即仅供符合某些规定资格的少数人使用。典型的拥挤性地方公共产品是城市（尤其是大城市）道路，典型的俱乐部产品是城市之间的高速公路（收费高速公路）。 $$三是明确了划分地方公共产品受益范围的必要性。各行政区域内的公共产品只能由本行政区域的政府提供，而不宜由上级政府提供，是因为不同辖区居民之间对地方公共产品的偏好程度是各不相同的，而且各地方辖区内的居民数也会有一定的差异。这就客观上决定了不同地区居民对相同地方公共产品的需求量也是不相同的。在这种情况下，若由上级政府出面提供每个地方的区域性公共产品，那么，它只能选择一个尽可能综合反映各个地方利益的“量”。虽然这个“量”也许对某一个地区有利，但对其他地区来说却可能是不适宜的。相比较之下，本级政府能够更好地、更全面地了解本地居民对公共产品的需求偏好，从而能够更有针对性地、高效地提供地方性公共产品和服务。 $$目前学术界对地方公共产品受益范围的研究所取得的成就主要表现在以上三个方面。至于最为关键和重要的地方性公共产品在地方各级政府之间究竟怎么“划分”的问题，还没有看到一种权威的、无懈可击的解决方案。在这个问题上占有一席之地的是“特征法”，即按公共产品的特征在政府间“划分”。具体说，全国性纯公共产品由中央政府提供，全国性准公共产品由受益地方政府提供。然而，按这种办法进行“划分”，在理论上有失偏颇，在实践上也难操作。因为纯公共产品并非肯定就是全国性的，准公共产品也并不一定就是地方性的。如路灯具有非排他和消费上的非竞争性，是典型的纯公共产品，但是路灯的受益范围却很小，甚至仅仅局限在某一个街区之内。由此可见，即使对于纯公共产品来说，也有着全国性与地方性之分，也具有一定的层次性。虽然可以判断出地方性公共产品须由地方政府负责提供，全国性公共产品则由中央政府提供，然而，这并不意味着逆命题的成立，即不能够反过来说由地方政府提供的就是地方性公共产品，由地方政府提供的许多公共产品的受益范围虽然以本地区为主，但同时也可以在一定程度上超出本区域的界限，成为对其他地区产生一定影响的公共产品，如教育。与此相似，由中央政府提供的许多公共产品，也可能仅仅在某一特定区域内产生效应。在这一方面，中央政府给予受灾地区的救灾性补助和对落后地区给予的开发性补助，就是比较突出的例子。 $$鉴于地方公共产品在地方政府间“划分”的固有困难，我们是否有必要怀疑“划分”这一方法本身的合理性，而尝试其它的方法呢？比如“一下一上，先下后上”的“排除法”就值得一试。 $$这种办法是依据公共产品的受益人数的多寡来确定其负责政府级次的。从纯理论的意义上讲，全国性公共产品应该具有三个方面的突出特征。一是公共产品的受益范围被限定在整个国家的疆域之内，无论国土面积大小，都是如此。二是公共产品的受益在整个国家的疆域内散布得相当均匀，无论何种内容的公共产品及国土面积的大小，也都是如此。三是因涉及国家的主权、尊严等问题，某些公共产品的提供者只能是中央政府，而不可能是某一级地方政府。与这些特点相符合的公共产品，如外交、国防等，其享用范围是全国人民，享用人数是最大的，所以应当由中央政府提供。除此之外的公共产品则应交中央政府以下的省（自治区、直辖市）提供。省级政府在排除了中央政府提供的全国人民都有权享用的公共产品以后，主要提供全省人民都能享用的公共产品，如全省范围内的跨行政区的基础设施建设等。依次类推，直至乡政府。 $$当然，按这一方法确定各级地方政府的责任虽然能够把地方公共产品的大部份提供责任划分清楚，但难免又会出现由于不可抗拒因素和其它因素的影响，各级均没有提供责任的事务。解决这一问题的办法是逐级上移。即乡里出现不可抗拒因素和不在乡政府提供责任范围的剩余事务上交给县政府。县里出现不可抗拒因素和不在县政府提供责任范围的剩余事务上交给市政府，直到省政府。例如，全乡范围发生灾情由县里负责，全县范围发生灾情由市里负责，全市发生灾情由省政府负责。从理论上说，通过这“一下一上，先下后上”的排除法，是有可能把地方公共产品的供应范围划分清楚的。 $$地方政府间的财权划分 $$在论及地方财政体制改革时，我们听到的最为普遍的一句话是，“各级政府的事权与财权相统一”。即就每一个具体的地方政府而言，它负担着多大的支出责任，就应该有与之相统一的获取财政收入的权力。然而，只要稍作分析，我们就会发现这句话作为一种理想的境界是合理的，但在实际工作中却是不可能办到的。 $$税收是财政收入的主要来源，但复税制下的税种在不同级次政府间的归属问题恰恰是财政学界的一道难题。第一，确定不同政府间税制体系的最佳结构存在着相当大的困难。第二，对于许多税类和税种而言，是很难根据其本身的特征来恰当地确定其归属的。第三，税收的划分不可避免地要带来某些税收在多级政府之间的共享，而这种共享比例的确定却是很难建立在科学计算的基础之上的，一般来说只能建立在经验判断的基础之上。第四，各级政府分税的依据是其各自承担的提供公共产品的责任。但是不同级政府之间、同级政府之间的支出责任又不可能完全相等，从而，很难找到一种办法进行分税的结果使每一个政府的财权和支出责任恰好相等。第五，我国地域辽阔，幅员广大，各地经济社会发展水平的不同，导致这种准确划分的不可能性。 $$正是因为纯粹意义上的分税制存在着难以愈越的障碍，因此，在我国，要在五级政府实行彻底的分税制显然是不现实的。但这也并不是说政府间的分税就没有规律可循，没有原则可讲。我认为，主要应坚持以下三条原则： $$效率的原则。复税制条件下的不同税种对社会经济发展的影响是各不相同的。尽管每一种税并不完全与各级政府的某项职责有必然的对应关系，但在划分不同政府的税收权限时，应该考虑到税种、税类的不同功能和作用，力求使这种划分从总体上有利于宏观经济效率的提高，促进国民经济的健康发展。同时，有利于各级政府有效地行使其职责。按照这一原则，应该把有助于实行宏观调控的税收划归较高层级的政府，而对较明显的受益性税收、区域性税收和对宏观经济运行不产生直接影响的税收划归较低层级的政府所有。 $$相互协调和利益互动的原则。为了使各级政府之间的税制能够在各自有效运行的前提下产生良好的运行效果，必须协调好相互关系，调动不同级次政府当家理财的积极性，建立起收益互动的激励机制，竭力避免相互掣肘和摩擦。 $$便利的原则。税收划分必然包含着征收权限的划分。因此，不能不考虑其征收难易的问题。如果充分考虑征收成本，则必须坚持便利的原则。按照这一原则，税基广泛且富有流动性的税收宜划归较高层级的政府，税基狭窄且具有固定性的税收则宜划归较低层级的政府。 $$在这些原则的指导下，具体划分方法大致有划分税额、划分税种、划分税率、划分税制和混合型五种类型。 $$划分税额的分税方式应是对税收的最简单的划分，一般是“先税后分”，即先统一征税，然后再将税收收入的数额按照一定比例在各级政府之间加以划分。我国曾经长期实行的“总额分成”财政体制，就做法而言，实际上属于这种方式。 $$划分税种的内涵是，在税收立法权、税目增减权和税率调整权乃至税种的开征和停征等税收权限主要集中于上级政府（一般是集中于中央政府）的条件下，针对各级政府行使职责的需要，考虑主体税和辅助税中各个税种的特征及收入量等因素，把不同税种的收入分割给各个级次的政府。即按照税种划分收入范围。当然，对某些税种的收入共享也属于这种划分方法。虽然这种方式使地方政府有长期获取某些税种收入的权限，但一般却不享有这些税收的立法权限，在这种分税方式下，税收的立法权限一般都掌握在中央政府手中。 $$划分税率实际上是一种按照税源实行同源课税、分率计征的方式。此类方式所采取的具体做法包括：一是上级政府对某一税基按照既定税率征税并将收入留归本级财政之后，再由下级政府采用自己的税率，对相同的税基征税且自行支配收入。二是采用所谓“税收寄征”的方式，即上级政府在对某一税基按照自己的税率征收本级税款的同时，代替下级政府并按照下级政府的税率对同一税基课税，尔后将该下级政府获得的收入拨给下级政府。 $$在划分税制的分税制方式下，往往是分别设立了多级相互独立的税收制度和税收管理体系，各级政府均享有相应的税收立法权、税种的开征和停征权、税目的增减权和调整权，并且有权管理和运用本级财政收入。 $$混合型的模式，是在税收划分中综合地运用以上两种或两种以上做法而形成的一种各级政府间的税收划分方式。 $$当今世界的分税制国家，所采取的分税方式往往并不是纯而又纯的划分税额、划分税种、划分税率或划分税制四种方式中纯粹的一种，而通常是采取混合型的分税方式，从而发挥多种分税形式的综合效应。就进一步改革和完善省以下财政管理体制而言，这一混合型的分税方式是值得研究和选择的，尽管这样，还是难以达到各级政府的事权与财权绝对统一。 $$通过以上分析，我们应该得出的重要结论是：在地方财政管理体制改革中，无论采取何种分税制的方式，都不可能使每一个地方政府恰好得到与自身支出责任相等或者说相对应、相统一的财权。也就是说，纯粹意义上的“财权与事权相统一”是难以做到的。认识到这一点，对于我国深化地方财政管理体制的改革无疑具有重大的导向意义。既然无论怎样划分“财权”都无法与“事权”相统一，因此，在改革的措施设计上，就不应在这方面过多地纠缠，从而把改革的重点转移到如何使各级政府的“财力”与事权相统一的问题上来。 $$(作者系四川省财政厅厅长)