财政法治是 国家治理现代化重要内容

【类型】报纸

【副篇名】——阳光财政、税收法治化与现代国家治理学术沙龙综述

【作者】 周国和

【版次】第C04版：理论周刊/读者参议/动态

【录入时间】2015.05.22

【所属分类】统计年鉴（全国性）/报纸

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【全文】

深圳特区报记者 周国和

近日，由天和智库经济研究所主办的阳光财政、税收法治化与现代国家治理学术沙龙在北京举行，来自中国社科院、中央党校、北京大学、中国人民大学、中国政法大学、北京航空航天大学、天津财经大学、上海财经大学等院校的专家学者，就阳光财政、税收法治化与现代国家治理进行多学科的探讨，大家认为，在国家所有的权力当中，支配财政资源的权力是核心的和实质性的权力，只有法律才能构成对国家财政行为的约束，约束了这部分权力才能约束国家职能范围之内的所有权力，只有这种法律约束才有可能成为一国政治结构中恒久不变的组成部分，国家才有可能向着一个真正现代的政治结构转型，实现国家治理现代化。

与会专家认为，中央提出，到2020年我国要建立现代财政体制，就是这几年的时间，在财政制度方面，主要有三个方面的改革，一是预算体制的改革，要完成由预算来管理社会到预算管理政府的这样一个转变，接受预算是一种外部控制和权力在约束条件下来行使。第二是税制改革，同时还有收费制度的改革和公共产权收益制度的改革，要完成税收法定原则从口号变成实践的转换。第三是中央与地方的财政关系，这是中国自古以来的一个老问题。今后的改革要围绕着公共责任，并以其为轴心来确定各级政府的财政权力，这是一个非常复杂的问题。这三大改革必须要贯穿民主法制、透明高效的思维，这中间由于知识的欠缺、理念的错位与技术的粗疏会有许多变数和难题要化解，未来的改革对社会的影响程度要高于以往的财税改革。

A

只有法律才能构成对国家财政行为的约束

天津财经大学教授李炜光认为，阳光财政，主要是指财政必须被置于阳光之下，接受天下人的审视、监督。税收是连接国家与每个公民之间的纽带，它取自于公民及其家庭的收入和财产，位列于私有财产权之后，只有法律才能构成对国家财政行为的约束。财政法治是国家治理现代化的重要内容。统治是一元化的，自上而下的，说一不二的，而治理是多中心协商的作用，是协商、妥协、共治的价值。德国经济学家瓦格纳曾经说过，整个社会是由政治、经济和社会三个子系统组成的，而财政是连接这三个子系统的媒介。既然财政是整个社会的财政，当财政发生危机的时候便会危及到各个社会的子系统，成为社会的一个系统性的危机。而对这一点，以我们现在财政学的研究的水平和能力来说，对它还一无所知。财政改革不仅是经济问题，而是一个综合性的问题，与政治问题、社会问题等关系越来越密切，它涉及政治学、经济学、社会学等，因此我们要加强多学科对财税改革的研究。

北京天则经济研究所学术委员会主席张曙光表示，阳光财政公开化、现代化的治理都是一个民主社会的特征，而民主有三个作用，第一保证治理合法性，第二保证决策的正确性，第三就是纠错作用，即保证错误的决策不可能持续。阳光财政还得解决这些理念和制度上的一系列根本的问题，那就是说又回到阳光财政，回到民主政治上来。既然承认了民主的财政就得公开，就得让大家知道这个钱怎么用的。目前，全国18个税种中只有个人所得税、企业所得税、车船税3个是经过人大常委会立法的。推进税收法定，一方面要推动税收暂行条例上升为法律；另一方面要加强对新税种的立法工作。人大要成立一个专门的预算审查机构，对预算进行专业审查，从而实现真正的预算公开。

北京航空航天大学法学院教授高全喜从法的角度来谈财税，他认为，无论是古典社会、现代社会构成的基本的重要内容来说，税具有宪法意义。因为国家本身不制造财富，税收取之于民，这个财富的占有、汲取、使用，它的主体是谁？正当性是什么？这就是一个宪法问题了。西方的现代国家，从英国大宪章开始，从美国的立国开始都跟税收有直接的关系，议会的兴起，没有税收，没有财政这些问题，一个现代国家是根本不可能建立的。宪法以及要面对的最根本性的问题就是国家财富的来源问题，使用问题，支配问题，谁在使用，它的程序性、合法性，它的实施以及监督等，都与宪法有关。宪法得到落实的国家或者社会，其财产、财富、税问题应该都是规范性的。而财税的法治化是国家治理现代化的一个最主要的内容。

同济大学特聘教授郭世佑认为，宪法规定的公民权利要落实，人民、纳税人跟国家的关系到底是什么关系？纳税人的钱是怎么收来的，收了多少，还有，钱都去哪了，都值得关注。纳税人的权利该如何兑现，不能只停留在税法的条文里。宪法与税的关系早在英国大宪章时期就有了约定，今年6月15日就是英国《大宪章》签署整整800年，1215年6月15日，英国国王约翰穷兵黩武、随意征税等恶行激起了贵族与新兴资产者的不满，在贵族兵临城下之际，国王被迫签署并颁布《大宪章》。规定不准随便收税，只有经过由议会同意之后，才能征税。后来，英国革命的发生也是跟征税有关，查理一世要跟西班牙、法国开战，强行征税，国会反对，他就解散国会，还抓人，没想到英国的纳税人却很计较，结果查理一世就被送上断头台了，1689年的《权利法案》还规定国会具有至高无上的地位，征税由国会来定。确定纳税人与政府的关系问题比什么理论都重要。

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预算是财政核心，财政管理是公共管理核心

中央党校教授蔡霞认为，如果从政治学的角度去讲，财税表面上是钱，实际上是权和钱的关系问题。一个政党执掌政权以后，其政策路线如何真正实现人民利益的不断增进，就是怎么把其宗旨转化为实事求是的民众利益。在税收上其实是有很大的改进方面。现在是行政部门确定收税，财税部门想收就收，关键是税收的立法权收回人大，真正落实税收法定原则。

北京大学法学院教授贺卫方以日本国会政府预算审查为例，谈起了政府预算，日本人认为，一个民主政府，没有预算就没有政府，所以政府所做的任何事情都可以在审查预算时间内进行审查。日本财政年度每年4月1日到第二年3月31日，所以2、3两个月份是集中审查预算的时间，日本首相和这些大臣有时一个月要来40次左右，一年需要来国会接受盘询达到120-130次，两到三天一次。他认为一个国家制定一部好宪法其实是很容易，但是把宪法落到实处，让政府的权力真正受到宪法的严格约束，是一件非常艰难的事。

中国社会科学院研究员马珺认为，到底什么治理体系是现代化的，现代化的财政体制是什么样的。第一个就是要分权，权力要分离。财税领域谈分权最多的就是中央和地方的分权。现在又加上了政府和市场要区分，就是政府、市场和社会要分权。第二，现代的治理要有一套法制的标准。第三，现代化的国家治理体系应该有一个多元共治的运作机制，还有一个制约，这就是现代国家治理应该包含的三层含义。

上海财经大学教授邓淑莲认为，公共管理的问题是一个现代社会不可回避的问题。预算是财政核心，财政管理是公共管理核心。所有政府的活动都应该反映在预算的收支活动里面，所有政府的活动目标都要通过预算配备资金。

财政史研究员洪振快认为，人类社会的核心问题——自从有国家以来就有一个核心问题，即“国家权力困境”。从财政角度来看，老百姓要享受公共产品，就需要让渡部分财产权给国家，让国家权力来提供公共秩序。而同时财产权的出让一定得是有规则的，有限度的，不能无限制地随时征收税收。

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财政更为重要的应该是以财政规范政府行为

中国政法大学民商经济法学教授施正文认为，阳光财政、税收法治化与现代国家治理，它应当聚焦在一个支撑性的法律，那就是预算法。现代预算制度的第一个特征就是科学预算。第二，现代预算的法制，是现代预算制度最为根本的。财政更为重要一个特征应该是以财政规范政府的行为。如果人大不能成为真正的立法机关，它就不能很好地预算审查。第三就是现代预算制度是公共预算，要把政府和社会的边界确立清楚。最后，预算一个基本的特征就是要公开透明，因为权力只有在阳光下运行才能受到监管。

著名学者吴思认为，财税方面仍有改进空间。第一步财权入笼，不让其到处跑冒滴漏。第二步要改变笼子里面的各种比例关系，要程序化法制化。第三步调整利益大小，调整比例，将内部的公共财政问题变成利益分配问题。

中国艺术研究院研究员刘军宁认为：关于税收有两种声音。一种来自政府部门的，是如何征收，如何增加新的税种，如何收越来越多的税；第二种就是民间的声音，如何减税，当然声音很小。在如何征税方面有一个倒逼的做法，就是预算公开，通过预算公开，能不能把账本给我们看看，这些钱是怎么用的。像上市公司一样，你是股东可以要求它给你看报表，它有义务向你提供，有义务向你公开，

国家行政学院教授冯俏彬认为，税收制度的新常态，第一，减少或至少不增加生产经营环节的税收。第二，更多向收入、消费、财富征税。第三，推动流转税、所得税“双主体税制”名至实归。第四，强化税收经济转型升级、鼓励创新、调节收入分配的功能。