地方债“堵”不如“疏”

【类型】报纸

【作者】 杨远军

【关键词】地方债券 地方政府机构 中央政府财政 发行方式 中央财政 信用评级机构 商业银行 市场约束 发行规模 个人投资者 

【分类号】BHK

【录入时间】2015.05.22

【所属分类】特色书籍/报纸

【全文挂接】

【全文】

据粗略统计，中国全部地方政府债务至少在10000亿元以上，并且绝大多数都属于隐性债务。这类债务脱离了财政体系的监督，一旦地方政府难以清偿债务，中央政府财政就不可避免地成为“最后的支付人”，再加上其“发债地方政府多、数额巨大、项目繁多”，所以，期间隐含的财政风险甚至被认为是威胁我国经济稳定和社会安全的“头号因素”。因此，许多人士主张对其“清理”。但笔者认为，与其理性考察地方债的过去和未来，我们不如坐下来好好讨论发行地方债券的可行性。$$发行地方债的客观环境已经具备$$ 1. 地方债市场的供给$$所谓地方债券，是一个与国债相对应的概念。它是地方政府和地方政府机构根据本地区社会经济发展状况和资金短缺程度,在承担还本付息的基础上向社会公众发行的债务凭证。在政府的资源配置、收入分配、经济稳定增长三大职能领域，中央政府应该承担的职能范围是收入分配、经济稳定增长和资源配置中的提供全国性公共产品，而地方政府应该承担的职能范围是资源配置中的提供地方性公共产品。地方政府提供的公共产品具有地方性的特点，如地方交通、地方城市基础设施建设等，提供这些地方公共产品的资金目前主要依靠税收等来解决。$$但是，我国1994年推行的分税制决定了地方政府在没有中央财政的支持下，很难有能力进行大型的基础建设投资。分税制财政体制先要根据各级政府的事权划分其支出范围，然后在这一基础上按税种划分各级政府的收入。之后，留给地方政府预算内收入的主要财源——地方税，是大税种的小部分，小税种的大部分。地方政府的财政收入大幅度上缴中央，其职能和职责范围却并未随之大幅度减少，特别是省级以下地方政府，其收入在上缴上级政府的同时，其支出职责却几乎未变。$$这种不合理的财力分配格局也产生了许多负面影响。$$一是加重了中央财政的债务负担。20世纪90年代中期以来，我国国债规模明显膨胀，国债依存度自1995年开始超过了20%，高于国际上公认的警戒线。国债数量的巨增一方面是国家宏观经济政策的要求，另一方面也与中央财政支援地方财政有关。比如近年来在财政部向商业银行增发的长期国债中，有一部分就是由中央政府代地方政府举借的，中央财政每年补助地方的支出占中央财政总支出的比重也不小。$$二是不利于地方财政进行合规筹资。有些地方财政存在隐形赤字,如果没有正常的举债渠道，势必导致越来越多的“制度外收入”和不合理收费，将赤字转嫁给老百姓。我国目前发行的企业债券大部分是属于具有政府色彩的公用事业建设债券，地方政府以其公信度对这类企业债券进行了事实上的“担保”。应该规范地方政府筹资，直接发行地方债。$$无论从理论上,还是从具体国情上,地方政府都有强烈的发行债券筹集资金的需求和渴望，地方债的供给空间是十分广阔的。 $$2. 市场对地方债的需求 $$从个人投资者来看,进入20世纪 90年代以来,我国居民储蓄存款余额上升很快,平均每年以27%的幅度递增。截至2005年12月末，我国城乡居民储蓄存款达到141050.99亿元,个人投资意愿和潜力是巨大的。$$多年来国债一直是投资者热衷的品种，但鉴于中央财政本身的实力，发行规模有限，并不能完全满足投资者的需求，适度发行地方债可以提供更广阔的投资渠道。从机构投资者来看,证券投资基金、保险基金、社保基金、商业银行等,对地方债券也都有着巨大的投资需求，希望提供更多的资本市场投资品种,既可以分散投资风险,又为获得较为稳定的投资回报创造更多的机会。 $$3. 发行地方债的外部环境 $$改革开放以来，我国市场经济运行的框架已经建立，金融市场是一个重要的子市场。在金融市场中，债券市场是一个不可缺少的部分。我国现行的债券市场有国债、金融债和企业债，缺少的就是地方债。国债、金融债券和企业债都是从20世纪80年代开始发行的，已经有了广泛的社会基础，也有了多种发行方式。我国市场中介机构,如投资银行、信用评级机构、会计审计机构等,已经有了较大的发展,他们能够为地方债的发行、承销、评级和流通提供全方位的服务,并且对地方债发行主体进行有效的市场约束和监督。 $$就流通而言，我国的债券二级市场从20世纪90年代中期以来一直比较规范，交易量稳步上升，投资者群体也在不断壮大，这些都为我国地方债的发行和流通提供了良好的外部环境。 $$我国２０世纪９０年代初期发行的投资公司债券、电力债券、铁道债券以及近几年各地建设投资公司发行的用于基础设施建设的企业债券,由于都具有垄断国有企业背景，实际上就是类似于市政债券的地方债券。$$我国发行地方债应注意的关键问题$$在发达的市场经济体制中，地方政府发债是一个极其普遍的现象。如美国的州与地方债券、日本的公募债券与私募债券、英国的地方当局债等。$$其中，美国有着世界上最为发达的、以市政债券为主导的地方债市场,这为我国地方债的发行提供了良好的借鉴。美国各州政府发行的债券称为市政债，市政债在美国整个债券市场中占有相当大的比重。有些州发行的公路债，由于现金流量足、信用级别高，虽然发行利率低于国债，但仍深受投资者欢迎。市政债券主要用于筹集资金进行市政建设，其主要购买者是银行、保险公司和其他信用机构。由于市政债券的利息收入一般都免缴所得税，所以近年来越来越多的个人投资者加入到购买者的行列。由于地方债市场的发展最为容易失控，因而美国在市政债券市场发展进程中将风险管理和严格监管作为市场发展的前提。$$对于市场经济尚不发达的中国来说，完全照搬美国模式是不可取的，但美国在发行市政债方面的成功经验是可以借鉴的。$$当前,可先考虑由国务院金融管理部门、财政部门及证券管理部门共同负责地方债券的管理,通过循序渐进的方式开放地方债券市场,先在经济基础较好、市场发达、城市规模较大的沿海开放城市试点。前年，某全国人大代表就曾提交建议,允许条件成熟的广州、深圳进行城市建设债券发行试点。实际上,目前虽然规定不允许地方政府发债,但地方政府的有些实际做法已经相当于发行地方债,有必要将这种行为纳入更为规范的财政管理。发行地方债，应注意以下几个关键问题： $$第一，必须清晰、合理地划分出中央政府和地方政府的事权和财权范围，这涉及到进一步完善财政体制改革问题。地方政府应该按照市场经济规律的要求，退出一般竞争性领域，使其投资收缩在公共工程、基础设施、公益性投资项目上，界定好政府职能，分清哪些事权由哪级政府独立承担，哪些事权由哪几级政府共同承担。同时要硬化地方政府发行地方债券的约束，严格防止地方政府通过发行地方债造成其财政支出的无度和失控。 $$第二，要合理确定发行规模、发行方式和发行期限。发行计划和规模应由地方政府在国家宏观政策范围内合理制定。因为地方政府对于每一时期需要其承担的支出最为清楚，对于每一时期能够得到的地方财政收入也有精确的估计。一旦地方政府的举债与国家宏观经济政策目标发生矛盾时，中央政府可以通过提出建议和其他经济手段来进行协调。地方人民代表大会对地方发债规模具有审批权,对地方债实行有效的监督和管理。$$发行方式应多样化，以适应各地方的实际需要。地方债的发行不一定依照国债方式在全国范围内统一发行,但可以借鉴国债发行的成功经验。地方债的发行,可以考虑公募与私募并举。私募发行方式不向社会公开募集,只对养老基金、保险基金等特别机构定向发行。发行利率应与市场接轨，以地方政府信誉作担保，地方债的利率可以稍微高于国债，但浮动范围不宜过大。$$发行期限应该是中长期的，因为地方举债的投向是为再生产创造外部条件的大型公共设施，周期较长，投资期限一般不是短期的。$$第三，地方债的使用要严格控制,并建立健全监督体系。地方政府的主要职能是为地方提供公共财产,为地方经济建设创造外部条件,它的举债应该用于能够发展地方经济的基础性公共设施。为了保证地方债的投向符合规定,同时也为了促进地方债使用的效益，必须建立一套科学规范的监督体系。这一监督体系的核心是地方权力机构,它必须对地方债的全过程实施监督,以约束和规范地方政府的债务收支行为。此外,中央政府也有责任对地方政府的举债进行监控,其目的是促使地方债尽量与国家产业政策和宏观经济发展目标协调。同时，要建立有效的地方债市场约束体系。首先是行政约束，中央政府、地方审计机关等作为行政约束的第一道防线；其次是中介机构约束，要求中介机构增进对于各个发债项目的跟踪分析；同时，与股票市场的强制性信息披露一样，地方债市场同样需要制定相对完善的信息强制披露要求。 $$第四，要规范地方债市场发展所需要的市场环境。这包括：地方债市场的基础设施建设；发行市场和流通市场建设；法律法规的修订和完善；中介机构的完善；债券信用评级机构的发展等等。$$对于发行地方债券，过去国家有关部门曾进行过一些研究。为了加快产业结构调整，加快地方经济发展，提高人民群众的生活质量，应建立和完善发行地方债券这一融资渠道，以加快经济建设步伐。通过发行地方债券，还可以促进体制改革，提高城市建设的经营管理水平和服务水平。目前发行债券的政策环境趋好，而近期央行即使加息，也不会有大幅的上升。因此，目前正是发行地方债券、降低融资成本的最佳时机。$$（作者工作单位：中国人民银行济南分行）