解决我省县域财政问题的对策建议

【类型】报纸

【作者】 杨斌

【关键词】县域财政 对策建议 地方公共产品 城乡均衡发展 信贷保险 财政供养人口 省级财政 财政宏观调控 经济发展方式 财政公平 

【版次】

【分类号】BHK

【录入时间】2015.05.22

【所属分类】特色书籍/报纸

【全文挂接】

【全文】

我省目前县域财政存在的主要问题是：财政发展不平衡、多数县份财政赤字严重、政府债务负担沉重、财政宏观调控职能基本丧失。显然，县域财政如果不能好转，难以使县域经济可持续健康发展。 $$解决县域财政问题的基本思路不应当是就财政论财政，而应该是首先从调整分配关系入手化解县乡财政困境，其次按市场经济的客观规律，发挥财政宏观调控功能，着眼于纠正市场失灵，为县域经济的健康、稳定、持续发展奠定基础。具体的理财方针可概括为： $$ ——调整战略，着眼分配 $$（1）调整发展战略思路，逐步实现城乡均衡发展。要给农民以平等待遇，改变“城乡分治、一国两策”的办法，从战略上改变经济发展方式。经济发展方式要实现三个转变：从城市超前发展转变为城乡均衡发展；从为少数人服务、投资乘数低的特权经济（如致力于高档住宅、豪华办公和接待场所、高档消费品、歌剧院等高级娱乐项目、向西方看齐的城市绿化、豪华机场、高速公路等）转变为多数人共享、投资乘数高的百姓经济（如致力于经济适用房、基础教育措施、医疗和公共卫生设施、河流疏浚、大众娱乐场所、乡村道路和环境整治等）；从重城市美化、重产值增加、重形象工程、重短期行为变为重社会生态经济协调均衡发展。其次，延长地方领导干部任期，优秀领导干部可提级不挪位，切实克服领导干部的短期行为，建立鼓励领导干部长期在基层工作的激励机制。再次，建立各级政府机关人均办公面积控制标准和最高装修标准，以有效禁止楼堂馆所的重复建设和豪华装修，防止办公场所分配不均和部分单位过分奢侈现象。通过上述转变，为停止城市向农村“抽血”并逐步变为“输血”创造条件。 $$（2）取消对农民开征的所有税费，在我省进行建立城乡统一税制试点，改变自动将财富从农村、从中小城市转移到大中城市的财税机制。 $$首先，降低对农民征收的超额负担。农村税费改革并未从根本上解决问题。要真正地减轻农民负担，除了农民作为消费者与城市居民一样负担增值税等流转税以及所得税（如果其收入到了起征水平的话）外，应当永久地免除其他任何农业、农村税费，城乡应当实行同一的税制。在免除农村税费以后，农村必要的公共产品靠农民已经支付的增值税及其他流转税、农村企业和富裕农民的所得税来提供。 $$仅仅从收入角度免除农民不应承担的负担还不能实现财政公平，要解决财政公平问题还必须按照税收公平原则（即国家从人民手中获得的税收应当以提供公共产品的方式整体地返还给人民），通过适当的制度安排，特别地通过财政体制改革，消除自动地将财富从农村转移到城市，从县乡自动地转移至大中城市特别是大城市的机制。将农民实际负担的流转税通过向农村地区提供必要公共产品（包括县乡村政府运行费用）的方式整体地返还给农民。我认为城乡统一税制是我国社会主义市场经济发展的要求，也是保证国家长治久安的根本措施。全国迟早要推行。我省能否在一些县市试点，先行一步，为全国积累经验，并积极争取中央通过转移支付给予立项支持。 $$——完善体制，加大转移 $$改革县乡政府体制，全面减少财政供养人口。调整中央和地方的财政分配体制，加大中央和省对县市的转移支付力度。要求中央调整对我省的财政体制。按财政供养人口计算，建立一条以人均财力14000元为标准的最低公共产品提供保障线，每年人均财力在14000元以下的县市要求中央给予转移支付。不仅要建立地方公共产品提供水平人均最低标准，还要建立地方公共产品提供水平的人均最高水平指标（如不能超过全省人均水平的1倍），超过最高标准的，要横向转移或纵向上缴。在公共产品提供领域，要提倡同样劳动获得相同收益、同样智本（指学历、能力）获得相同待遇。因合法要素投资而获得的收入，只要依法纳税就不限制，鼓励差别，但动用财政资金进行的建设或分配不能因地区经济发展程度不同而差别过大。 $$——加强管理，严控债务 $$改革管理体制，实现集中理财。全面改革传统的财政管理模式，逐步提高财政管理的科学规范程度。改变多个税务局、收费局和各级政府、各部门实际上均有征税权的局面。分清税费界限，严格税收立法，统一集中依法征收，将预算外逐步完全列入预算管理。实现集中理财、民主理财、公开理财，开源节流、堵塞漏洞。在县域范围内，也要根据中国国情，建立可行、高效的部门预算、收支两条线、国库收付、政府采购、零基预算制度。建立一套编制和财政支出紧密结合的管理体制，财政支出是多少要定死，并公开接受社会监督，擅自增加编制和人员的要给予纪律处分。 $$建立债务消除和控制机制。对待各级地方政府包括村级债务，要按照摸清情况、分类核实，区别对待、消还并举，各级共担、逐年化解的思路，建立债务消除和控制机制。第一步，先全面登记，弄清各级各项债务的类别、数量、举债原因。第二步，根据债务性质，明确债务主体、分清举债责任。第三步，成立偿债组织，将债务从各级政府财政剥离，偿债组织成为债务主体，统一面对债权人。第四步，制订偿债政策并实施偿债。基层政府为实行上级达标等硬任务而举债必须共担还债责任。各级政府都要制订偿债计划和设立偿债专项资金。实行多种方式偿债，如财政支出、土地或其他资产抵债、资源开发权抵债、债转股、以债权抵债等。同时，将还债减负、化解社会经济矛盾与经济增长同样当作领导干部的考核指标，杜绝“新官不理旧债”现象，防止债务和社会矛盾累积。同时，省级政府要积极向中央争取发行地方公债的权力，确有必要举债时，采用公开透明和严格预算管理的办法。坚决防止预算外不规范举债，全面塑造诚信政府形象。 $$——突出重点，促进发展 $$（1）建立促进人员分流和农村富余劳动力转移的财政机制。不论是体制改革，还是工业化、城市化和市场化，人口多的矛盾始终是最根本的矛盾。县乡体制改革、国企改革最艰难的事情莫过于人员分流；发展县域经济，实现工业化、城市化和市场化最艰难的事情也莫过于富余劳动力的转移。可以把开发项目和干部分流结合起来，鼓励干部创办农业服务实体；也可以采取竞争上岗、末位淘汰和轮岗等多种多样的办法。干部分流要坚持上下联动，县乡统一行动，形成一种声势和氛围。要按照内部转移和外部相结合的战略进行农村富余劳动力的转移。 $$（2）财政专项支持教育兴农和人才流动。不论是实行内部还是外部转移富余劳动力的战略，都必须首先实施教育兴农，提高劳动力素质。 $$一是在农村努力实行9年制义务教育，积极发展职业技术教育，扩大面向农村青年的高中包括职业高中的招生规模，延长农村适龄青年的在读时间，推迟他们的就业年龄。 $$二要改革与农业和农村有关的高等教育办学模式，既有培养从事尖端农业研究的高级人才，也要大力培养农村适用型人才。应当将培养农村适用型人才的职业教育、高等教育和义务教育一样列为全国性至少是省级公共产品，由中央和省财政支付其经费。将鼓励人才流向农村、在基层服务奉献作为财政支农的重点。 $$（3）捆绑使用省级财政农业投资。目前省级财政用于农业的投资数额不少，但分散在各个部门，投资重点不突出，效果不明显。要将目前省级财政的涉农支出，捆绑使用，以促进农业及环境基础设施建设、涉农教育、农业产业和组织结构调整以及人才向基层流动。省级财政用于农业投资，要经过专家论证、民主决策、选准项目、公开招标、跟踪管理。 $$（4）建立激励县域集中发展特色优势产业的财政机制。为鼓励县级政府集中发展特色优势产业，可选择部分发展势头好、带动力度大、辐射区域宽的产业园区给予财政激励，其办法是对其上划中央的增值税、消费税增长返还收入超基数增量在一定年限内留在县市。 $$ ——创新机制，引导金融 $$（1）设立生产和信贷保险基金，健全担保机构，鼓励金融资金向县域流动。在目前的资金流动分配体制下，解决农村资金紧缺问题，也不能简单地通过财政途径加大农业投入。因为在目前体制下，增加对农业的投入经常没有解决农村资金缺乏问题，反而会增加农民负担。当前财政支农要采用下列方式：设立农业生产和信贷保险基金。通过生产保险基金，由政府对农产品在备耕、种植、管理、销售4个阶段进行保险，分担农民的风险，保证农业生产；通过信贷保险基金，鼓励国有和非国有银行向农民生产者提供贷款，从而鼓励金融资金流向县域特别是农村。建立规范化的担保公司，促进金融资金向县域中小企业流入。担保公司可有政府独资、政府入股、企业联合互助、行业自助各种模式。 $$（2）创新县域公共产品提供方式。随着县域经济的发展、社会的进步，公众对公共产品的要求也日益增加，为了提高公共产品和服务的供给效率，减轻财政支出的负担，要探索在县域公共产品提供中引入自愿供给机制、市场机制、竞争机制。要改革税收政策，鼓励各种非政府机构向县域教育、卫生、体育等公益事业捐款；发展民办教育和卫生事业；试点发行教育彩票，筹集资金支持基础教育；通过消除进入壁垒、放宽价格管制、通用财政补贴、贷款贴息、征地拆迁优惠等手段或者鼓励采用BOT（建设－运营－移交）、TOT（移交－运营－移交）等方式鼓励私人资本向县域公共基础设施（如水电、污水处理、垃圾处理、道路桥梁）、公益事业（医院等）投资。加大供水、供电、通信等公用部门的民营化程度，使政府可将财力更多地集中于医疗、教育、社会保障等福利性支出。鼓励采用信托基金、租赁等方式提供公共产品，如通过市场办法建设电子商务网、政务网、校园网、公共实验室等。总之，积极探索采用市场经济条件下各种金融工具，为公共产品提供服务。